De cara a los futuros Presupuestos: Estado, S.A.

En diversas entradas anteriores en este blog hemos propuesto, para abordar diferentes temas cotidianos, llevar a cabo el ejercicio teórico de pensar en el sector público como si se tratara de una empresa privada con el fin de poder analizar sus actuaciones sobre un plano, a veces comparable, de eficacia (o no) de gestión empresarial, que nos suele resultar más accesible que el meramente político.

Esto es así porque, en el fondo, un gobierno administra, como cualquier empresa al uso, en base a unos determinados ingresos y gastos, toda una serie de actuaciones encaminadas a asegurar la continuidad (en la empresa, y viabilidad en la Administración) y a que sus integrantes estén correctamente atendidos, vía salarios (y factores asociados) en la empresa privada y vía servicios en la Administración. Naturalmente, sería un error comparar sin más en un pretendido plano de igualdad la elaboración del presupuesto anual en una empresa y la de los presupuestos generales anuales del Estado. No siguen iguales criterios ciertamente, pero no es menos cierto que los fundamentos para ellos son los mismos, y estos sí que se pueden comparar.

Lo primero que hay que decir en esta reflexión es que, aunque resulte chocante por la solidez de los datos básicos empleados en el sector público, éste es mucho más sensible a verse afectado por la teoría del caos¹, habida cuenta de la multitud y variedad de agentes (económicos o no) que confluyen en el día a día, desde luego muchos más que en la empresa privada.

Representación clásica del efecto mariposa

En cualquier caso, teniendo en cuenta la situación de inicio y evaluando las variables conocidas y las previsibles, es indudable que para elaborar unos presupuestos de empresa o de país, hay que mirar al futuro, hay que ser capaz de visualizar una situación futura y deseable, mejor aquella que se aspira a lograr en un horizonte más bien lejano², sopesando de antemano en esta visión que no necesariamente esté claro el camino para ello. La idea es que la visión, o mejor dicho la visión compartida, opere como un factor poderoso de motivación para TODOS los miembros de la organización. La visión puede contener cualquier tipo de ingrediente; puede referirse a aspectos clasificables como misión, valores, objetivos, metas o estrategias, en los términos que se refieren a continuación.

Está claro que resultaría incoherente (y, seguramente, contraproducente) trabajar en esa visión de un futuro deseado olvidando que ésta debe estar perfectamente alineada con los llamados valores, que son las pautas de conducta o principios fundamentales que guían el comportamiento, como pueden ser el cumplimiento de las disposiciones legales (que han de ser, inexcusablemente, justas), el respeto humano, la ética, la lucha real contra la corrupción a todos los niveles, etc.

Con este bagaje, ya es momento de definir los objetivos, que constituyen el nivel de aspiración sobre la eficacia buscada, es decir, resultados a lograr: rentabilidad, crecimiento, posición en el mercado, etc.Es curioso constatar que los objetivos, en tanto no se expresen en términos cuantificables periódicos, como metas (objetivos expresados en términos específicos, medidos y acotados en el tiempo, cuantitativos/acumulativos y referidos a puntos de avance controlables o a la terminación de un proyecto), pueden significar también valores, o sea pautas de conducta.
 

El siguiente paso, una vez definidos los objetivos, lo constituye el elegir la secuencia de acciones a implementar para lograrlos frente a todo un planteamiento de acciones alternativas. Como parte del denominado planeamiento estratégico, es conveniente que las estrategias versen sobre "cuestiones estratégicas claves" (previamente identificadas, obviamente), en donde la elección de una u otra secuencia de acción habrá de tener un impacto significativo sobre el rumbo de la organización. Por ello se puede afirmar que el proceso de toma de decisiones constituye el núcleo de la actividad, definiendo en este caso "decisión" precisamente como la elección de una secuencia de acción determinada entre varias posibles. Pero, para que la elección tenga lugar, y se vea su eficacia, es necesario que exista un "problema", en el sentido de brecha entre una situación actual o proyectada y el objetivo, y, en este escenario, el concepto de problema abarca:

- El problema negativo (la situación actual no satisface el objetivo a lograr)

- El problema potencial (la situación proyectada puede no satisfacer el objetivo).

- El problema de implementación (cómo se va a concretar el objetivo).

- El aprovechamiento de oportunidades (generación de un nuevo objetivo durante el proceso).

El proceso de toma de decisiones, para acabar, comprende las siguientes etapas:

I. Examen de la problemática, que incluye:
- El enfoque de la problemática.
- La priorización de problemas.
- La identificación del objetivo.
- El diagnóstico de la situación.
II. El desarrollo de la secuencia de acción, que incluye:
- La concepción de secuencias posibles.
- La evaluación de secuencias concebidas.
- La elección de secuencia a seguir.

Como se observa, teorías aparte, es que no identificar los problemas o diseñar unos objetivos cubiertos en demasía por una pátina partidista alejados de esa visión de futuro común deseable (acciones ambas cuyo resultado ha de ser muy nítido antes de elaborar un presupuesto y que no forman parte de él) es llamar sin disimulos y con un altavoz a que se presente el efecto mariposa en cuanto los presupuestos comiencen su andadura.

Y que cada cual saque sus propias conclusiones en cuanto a que la aplicación de estas técnicas es o no comparable (con matices) al sector privado y público, con un apunte previo irrebatible: sería exigible a quienes elaboran presupuestos públicos que, más allá de teorías, demostraran experiencia en la confección de presupuestos en el sector privado.

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1No hay que confundir la teoría del caos con esa idiotez, tan en boga en períodos electorales de "o nosotros o el caos" para crear pánico al posible cambio de orientación política de los gestores públicos. La teoría del caos es el nombre popular de la rama de las ciencias (matemáticas, física, biología, meteorología, economía, entre otras) que trata de la evolución de ciertos tipos de sistemas complejos y/o dinámicos muy sensibles a las variaciones en las condiciones iniciales. Pequeñas variaciones en dichas condiciones iniciales pueden implicar grandes diferencias en el comportamiento futuro, imposibilitando la predicción a largo plazo. Esto sucede aunque estos sistemas sean en teoría determinísticos, es decir; con un comportamiento que puede ser completamente predeterminado conociendo sus condiciones iniciales.Eso implica que si en un sistema se produce una pequeña perturbación inicial, mediante un proceso de amplificación, podrá generar un efecto considerablemente grande a corto o mediano plazo. Y eso se conoce como efecto mariposa cuyo nombre proviene de las frases: "el aleteo de las alas de una mariposa se puede sentir al otro lado del mundo" (proverbio chino) o "el aleteo de las alas de una mariposa puede provocar un tornado al otro lado del mundo", lo que cabe interpretarse de la siguiente manera: imagínense dos mundos posibles casi idénticos, pero en el segundo hay una mariposa aleteando que en el primero no aparece. A largo plazo, el mundo con la mariposa y el mundo sin la mariposa acabarán siendo muy diferentes, en particular en uno de ellos puede producirse un tsunami o un tifón que en el otro mundo no se produce.Quizá un ejemplo actual bien visible y no teórico de las consecuencias de la teoría del caos lo encontramos en aquellos países productores de petróleo que han visto desplomarse su economía al haberse depreciado el precio del crudo por razones geopolíticas imprevisibles cuando elaboraron, un año atrás, sus presupuestos.

2Fijémonos que este simple matiz ya obliga al trabajo colectivo previo de definir qué modelo de empresa (o país) imaginamos en un futuro lejano.